Nieuwe scherpe tanden voor de ACM: welke gevolgen hebben de uitgebreidere bevoegdheden voor M&A?

Door Marc Wiggers en Robin Struijlaart

Advocaten en dealmakers die fusies en overnames in Nederland structureren, zijn decennialang gewend geraakt aan een simpel uitgangspunt: haalt een transactie de omzetdrempels voor melding niet, dan hoeft de Autoriteit Consument & Markt (ACM) niet eens te worden ingelicht, laat staan dat zij kan ingrijpen.

Die zekerheid was al aan het verdwijnen na het Towercast-arrest van het Europese Hof van Justitie, waarin is uitgemaakt dat een mededingingsautoriteit een overname onder de meldingsdrempels onder het verbod van misbruik van machtspositie mag onderzoeken. Het al anderhalf jaar lopende onderzoek naar de overname van geldtransporteur Ziemann door Brinks toont aan dat de ACM niet terugschrikt om deze in de jurisprudentie gegeven bevoegdheid te gebruiken.

Maar dat lijkt pas het begin. De politiek lijkt voornemens de ACM met nog veel scherpere tanden uit te rusten. Het betreft twee instrumenten die elkaar aanvullen.

Het recent door de Tweede Kamer aangenomen Wetsvoorstel inroepbevoegdheid ACM beoogt de ACM de bevoegdheid te geven ook concentraties onder de reguliere omzetdrempels te toetsen. De voorgestelde New Competition Tool zou de ACM de bevoegdheid geven om ook zonder dat sprake is van een transactie of overtreding markten te reguleren. Indien zij beide bevoegdheden zou verkrijgen, mag de ACM binnenkort in grote mate zelf bepalen of een markt of een transactie haar aandacht verdient.

Instrument één: de Wet inroepbevoegdheid ACM

Op 22 september 2026 is het Wetsvoorstel inroepbevoegdheid ACM, een initiatief van PRO-Kamerlid Bushoff, door de Tweede Kamer aangenomen. Dit wetsvoorstel beoogt de Mededingingswet zo te wijzigen dat de ACM straks ook bepaalde concentraties mag beoordelen die onder de reguliere meldingsdrempels blijven. Voorwaarde daarbij is dat ten minste één van de betrokken partijen in het voorafgaande boekjaar een Nederlandse omzet van 50 miljoen euro heeft behaald, een drempel die bij amendement is verhoogd vanaf de aanvankelijk voorgestelde 30 miljoen euro (en géén omzetdrempel in de allereerste versie van het voorstel).

Daarbij gaan de drempels voor verplichte melding eveneens omhoog, van 30 naar 75 miljoen euro, wat het aantal verplichte meldingen naar verwachting zal terugbrengen van circa 130 naar ongeveer 40 per jaar.

De ACM kan op basis van het wetsvoorstel partijen binnen vier weken om informatie verzoeken wanneer zij vermoedt dat een transactie de mededinging significant kan belemmeren. Daarnaast voorziet een aangenomen amendement in een meldpunt voor derden: iedereen kan de ACM attenderen op een concentratie die naar zijn mening voor mededingingsproblemen kan zorgen.

Wordt een transactie eenmaal ingeroepen, dan wordt zij langs dezelfde inhoudelijke toets beoordeeld als een reguliere, meldingsplichtige concentratie, waarbij de ACM eventueel voorwaarden kan opleggen of een transactie zelfs kan verbieden. Belangrijk daarbij is dat een snelle closing de inroepbevoegdheid niet wegneemt. Is een concentratie tot stand gebracht op het moment dat de ACM ervan kennisneemt, dan kan zij die achteraf beoordelen en aan voorwaarden verbinden of zelfs ongedaan laten maken.

Met dit wetsvoorstel wil de wetgever vooral twee praktijken aanpakken die nu vaak buiten het bereik van de ACM blijven, zo blijkt uit de toelichting op het wetsvoorstel. De eerste is kralen rijgen: een bedrijf koopt stap voor stap meerdere kleinere concurrenten in dezelfde sector op en smeedt die geleidelijk samen tot één grote speler, zonder dat een van die overnames op zichzelf groot genoeg is om gemeld te moeten worden.

De tweede is de killer acquisition: een gevestigde marktleider neemt een klein, veelbelovend en innovatief bedrijf over, niet om het te laten groeien, maar om te voorkomen dat het ooit een serieuze concurrent wordt. ACM-bestuursvoorzitter Martijn Snoep noemde deze twee praktijken al jaren als hoofdredenen voor een inroepbevoegdheid, en initiatiefnemer Bushoff nam dat argument over.

Tijdens de parlementaire behandeling werden verschillende amendementen en moties ingediend om de reikwijdte van de nieuwe bevoegdheid te beperken tot bijvoorbeeld bepaalde sectoren, maar deze zijn allemaal verworpen. Het wetsvoorstel kreeg brede steun, met 131 van de 150 zetels.

Het dossier ligt nu bij de Eerste Kamer, die op 13 oktober 2026 vergadert over de procedure. Hoelang het traject vervolgens duurt, is lastig in te schatten. Gelet op de brede steun in de Tweede Kamer lijkt echter waarschijnlijk dat ook de Eerste Kamer akkoord zal gaan. Het zal daarna nog wel enige tijd duren voordat de wetswijziging ingaat. De Tweede Kamer nam namelijk een motie aan die bepaalt dat de ACM eerst een conceptrichtsnoer over de toepassing van de inroepbevoegdheid in openbare consultatie moet hebben gebracht. Pas na die consultatieronde kan de wet in werking treden. Realistisch betekent dit niet eerder dan in de loop van 2027.

Instrument twee: de New Competition Tool

Tegelijkertijd werkt het kabinet aan een tweede, fundamenteler instrument waarvoor Snoep al jaren pleit en dat is aangekondigd in het Coalitieakkoord: de New Competition Tool. Dat instrument wijkt op een essentieel punt af van het bestaande mededingingsrecht: er hoeft geen overtreding te worden vastgesteld voordat de ACM kan ingrijpen.

Na een marktonderzoek zou de ACM kunnen vaststellen dat een markt niet naar behoren functioneert, bijvoorbeeld door toetredingsbarrières of overstapdrempels voor consumenten, en vervolgens remedies kunnen opleggen zoals verplichte prijstransparantie of een maximumduur van contracten. In het VK heeft de mededingingsautoriteit al een soortgelijke bevoegdheid (market investigations onder de Enterprise Act) en in Nederland kan de NZa ingrijpen ingeval van aanmerkelijke marktmacht in de zorg.

In een brief van 28 november 2025 schreef toenmalig Minister Karremans van Economische Zaken al de meerwaarde te zien in een New Competition Tool, bij voorkeur geregeld op Europees niveau. Een vergelijkbaar instrument werd weliswaar in 2020 door de Europese Commissie onderzocht, maar het kwam tot nu toe niet tot EU-wetgeving. Het lijkt er dus op dat er toch een Nederlandse Alleingang komt op dit punt. De exacte juridische vormgeving van de bevoegdheid is echter nog in nevelen gehuld.

Hoe kan de dealpraktijk hierop anticiperen?

De kralenrijg- en killer-acquisition-voorbeelden laten zien welke transacties het eerst met de inroepbevoegdheid te maken krijgen: roll-up- en buy-and-build-strategieën in lokale of nichemarkten, en overnames van jonge, innovatieve partijen door een gevestigde marktleider.

Voor dergelijke transacties loont het de concurrentiepositie van partijen al bij de eerste dealbesprekingen in kaart te brengen, ook als er geen meldingsplicht geldt. Partijen die twijfelen, hoeven niet blind te varen op hun eigen inschatting: de wetgever voorziet in een vrijwillige, informele route waarlangs een voorgenomen deal vooraf bij de ACM kan worden voorgelegd, zodat snel duidelijk wordt of inroeping dreigt.

Het Nederlandse concentratietoezicht verschuift daarmee van een systeem gebaseerd op vaste drempels naar een discretionair, risicogestuurd regime, waarin mededingingsanalyse bij strategische of buy-and-build-transacties vroeg op de agenda dient te staan, ook al heeft de doelwitonderneming wellicht een bescheiden omvang.

De New Competition Tool voegt daar een tweede dimensie aan toe: zij raakt niet de transactie, maar de marktstructuur die daaruit voortvloeit. Daarmee kan de ACM jaren na een closing zonder regulatoire hobbels alsnog maatregelen opleggen. Met name voor partijen met een sterke positie in een geconcentreerde markt betekent dit dat mededingingsrechtelijke goedkeuring geen definitief vrijwaringsbewijs meer is, maar hooguit een momentopname.

Marc Wiggers is partner bij Loyens & Loeff in Amsterdam, waar hij zich als advocaat specialiseert in Europees en Nederlands mededingingsrecht, tech- en gezondheidsrecht, alsmede in toetsing van buitenlandse investeringen (FDI). Hij procedeert veelvuldig op dit gebied, onder meer in kartelzaken en vorderingen tot kartelschadevergoeding, en adviseert over fusietoezicht, staatssteun en de reguleringskaders voor de Nederlandse zorg en de Europese technologiesector.

Robin Struijlaart is senior associate bij Loyens & Loeff in Amsterdam en specialiseert zich in Europees en Nederlands mededingingsrecht, met ruim twintig jaar ervaring in procedures bij Europese en Nederlandse toezichthouders en rechters. Hij adviseert over het kartelverbod, misbruik van economische machtspositie en fusietoezicht, met name in de sectoren tech, life sciences & healthcare en private equity, en coördineert regelmatig multijurisdictionele fusiegoedkeuringen binnen en buiten de EU.