Martijn Snoep, bestuursvoorzitter ACM: ‘We willen ook toezicht op de kleinere fusie’
Fotografie: Mark van den Brink
ACM-voorzitter Martijn Snoep wil ook kleine overnames onderzoeken om uitwassen van het zogenaamde kralen rijgen te voorkomen. M&A-kantoren en investeerders zijn argwanend, maar Snoep is vastberaden. “Natuurlijk vinden M&A-kantoren en investeerders dit ongemakkelijk, maar mogelijk problematische kleine fusies willen we toetsen.”
Op 23 mei zal Martijn Snoep een afsluitende keynote verzorgen op Private Equity Summit 2024, getiteld ‘Striking the Right Balance – Maintaining a Healthy Competitive Landscape’. Schrijf je hier in voor het PE Summit dat dit jaar het thema heeft: To Buy & Build Or Not To Buy & Build?
Drie punten
• ACM-voorzitter Martijn Snoep streeft naar toezicht op kleinere fusies om ‘kralen rijgen’ te voorkomen, waarbij bedrijven meerdere kleine overnames doen die onder de toetsingsdrempel van de mededingingsautoriteit vallen.
• Het verruimde toezicht wordt ondersteund door argumenten over mogelijke maatschappelijke risico’s zoals machtsconcentratie, prijsopdrijving en afname van kwaliteit, vooral in sectoren zoals de kinderopvang.
• Terwijl voorstanders zoals Martijn Snoep wijzen op de preventieve werking van extra onderzoeksmogelijkheden bij fusies, uiten tegenstanders zorgen over extra regeldruk en onzekerheid bij ondernemers en investeerders.
In november brak ACM-bestuursvoorzitter Martijn Snoep een lans voor onderzoek bij ook de kleine deals. De mededingingsautoriteit moet kunnen optreden tegen ‘kralen rijgen’, zo schreef hij in een blog. Kralen rijgen is een uitdrukking voor partijen die een aantal kleinere overnames doen die onder de toetsingsdrempel blijven van de mededingingsautoriteit. Deals van minder dan dertig miljoen euro blijven buiten het toezicht.
“Dit idee is niet omdat we tegen kralen rijgen zijn”, zo licht Snoep zijn pleidooi toe. “Kralen rijgen komt regelmatig voor. Vooral op gefragmenteerde markten met veel verschillende spelers, met goede concurrentieverhoudingen.” Snoep wijst naar dierenartspraktijken, gezondheidsklinieken, autodealers en markten voor sectorspecifieke software, verzekeringen, bijzondere hobbyproducten en speciale levensmiddelen. “Er zijn altijd partijen die dan willen consolideren omdat ze synergievoordelen zien”, zegt Snoep. “Dat is op zich prima marktwerking.”
Maar kralen rijgen heeft ook maatschappelijke risico’s, zo gaat hij verder. Vooral als het opkopen van kleine spelers leidt tot machtsconcentratie, prijsopdrijving en afkalving van kwaliteit. “Door kleine overnames in de regio kan een bedrijf zo’n sterke positie opbouwen dat het zich onafhankelijk kan gedragen van klanten en consumenten”, zegt Snoep. “Dat kan leiden tot hogere prijzen en lagere kwaliteit.”
Machtsconcentratie in de kinderopvang
Zorgen hierover zijn er onder andere in de kinderopvang. Sinds 2018 ligt het aantal fusies en overnames daar tussen de 55 en 60 per jaar. Ongeveer negentig procent heeft een omzet van nog geen vijf miljoen euro. “Met een buy-and-build-strategie onttrekt een overnemende aanbieder zich dus in veel gevallen aan het fusietoezicht van de ACM”, schreef Remco van Eijkel van SEO Economisch Onderzoek onlangs in ESB. “Dit maakt deze werkwijze voor grote spelers tot een aantrekkelijke manier om hun marktpositie te verstevigen, met als gevolg een verdere toename van de lokale marktconcentratie.”
“Ontevreden ouders hebben weinig serieuze alternatieven voorhanden. Het risico hiervan is dat aanbieders minder worden geprikkeld om een goede prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden. Prijsstijgingen boven de door de overheid vastgestelde maximale uurprijs komen volledig ten laste van de ouders, ongeacht de hoogte van het inkomen.”
“We zien dat mensen en bedrijven inderdaad last kunnen krijgen van kralen rijgen”, zegt ook Snoep. “Daarom willen we kunnen optreden voordat er ongewenste machtsconcentratie ontstaat.”
Kralen rijgen leidt tot professionalisering
M&A-kantoren en investeerders vrezen dat het verruimde toezicht zal leiden tot extra regeldruk, hogere kosten en onzekerheid bij ondernemers en investeerders. “Idealiter voorkomt de ACM extra complexiteit”, zo reageert Marc van Voorst tot Voorst, plaatsvervangend directeur van de NVP (Nederlandse Vereniging van Participatiemaatschappijen). “Als er geen duidelijkheid kan worden gevonden bij de ACM, kan dit complexiteit en onzekerheid tot gevolg hebben. Verder is het onduidelijk hoe hoog eventuele uitvoeringskosten zijn.”
Ketenvorming kan juist bijdragen aan schaalvergroting en professionalisering van de onderneming en daardoor aan de continuïteit van de dienst, zo beargumenteert Van Voorst tot Voorst. “Consumenten kunnen dus gebaat zijn bij ketenvorming door professionele investeerders.”
Van Voorst tot Voorst wijst naar het voorbeeld van de tandartspraktijk, waar vergrijzing toeslaat zonder dat jonge opvolgers in het gat stappen. “Jongere tandartsen werken veelal parttime en zijn niet opgeleid om de managementrol over te nemen, of willen zo’n rol niet. Schaalvergroting is het gevolg, gefaciliteerd door investeerders. Zij zorgen daarmee voor continuïteit.”
Klachten van consumenten
Ook Kees Schillemans, partner bij A&O Shearman, gespecialiseerd in mededingingsrecht, ziet geen aanleiding om het kralen rijgen onder de loep te leggen. “Ik heb nog nooit een cliënt gehad die marktmacht wil verwerven door telkens welbewust een overname te doen die net onder de drempel van het toezicht blijft.”
Schillemans vindt kralen rijgen doorgaans juist nuttig. “Het komt inderdaad voor bij tandartsen, kinderopvang en dierenartsen, en dat is niet voor niks. Deze organisaties kunnen efficiënter worden door schaalvergroting. Door ze in ketens te organiseren ontstaat meer slagkracht bij de inkoop en wordt er bespaard op de overhead. Ik kan goed begrijpen dat private equity-bedrijven hier instappen, maar niet om dominantie op de markt te verkrijgen. Wel om efficiencyvoordelen te behalen.”
Martijn Snoep is niet onder de indruk van de kritiek. “Toezicht houden op overnames doen wij voor de consument. Je zal maar die hondeneigenaar zijn die opeens alleen nog terecht kan in de stad omdat de lokale dierenartspraktijk is overgenomen en wordt samengevoegd met een praktijk een stuk verder, die soms ook duurder is.”
Hoeveel gevallen van kralen rijgen leiden tot een ongewenste verstoring van machtsverhoudingen weet Snoep niet. “Want we kunnen ze immers niet onderzoeken. Maar we krijgen er wel klachten over van consumenten, die melding maken over verslechtering van prijzen, kwaliteit en bereikbaarheid. Daarom willen we zulke transacties kunnen onderzoeken.”
Martijn Snoep: “Consumenten maken melding over verslechtering van prijzen, kwaliteit en bereikbaarheid. Daarom willen we zulke transacties kunnen onderzoeken.”
Extra bevoegdheden leiden tot meer onzekerheden in de M&A-markt
Dat is nodig ook, vindt Maarten Pieter Schinkel, hoogleraar Mededingingseconomie en Regulering aan de Universiteit van Amsterdam. Hij meent dat het goed is als de mededingingsautoriteit meer proactief kan opereren. “Natuurlijk proberen bedrijven hun overnames zo vorm te geven dat ze onder de radar van het toezicht blijven. Lokale marktmacht zou zich echter niet achter hoge omzetdrempels moeten kunnen verschuilen. Ook fusies tussen partijen met een kleinere omzet kunnen schadelijk zijn.”
In het geval van marktmacht komen schaalvoordelen van fusies de consument niet ten goede. Hij wijst ook op het risico van killer acquisitions, waarbij bedrijven mogelijke toekomstige concurrenten opkopen als die nog klein zijn, om ze in de kiem te smoren. “Ook hier wil je als mededingingsautoriteit iets over te zeggen hebben. Dat vraagt om ruimere bevoegdheden.” Extra bevoegdheden leiden tot meer onzekerheden in de M&A-markt, beseft Schinkel. “Maar de grenzen van het mededingingstoezicht zijn nu eenmaal aan het veranderen.”
Snoep probeert de vrees voor extra bureaucratie en hogere kosten weg te nemen, onder meer door het voorstel om de ondergrens van verplichte meldingen te verhogen. “Die kan best van dertig miljoen naar bijvoorbeeld vijftig miljoen. We krijgen nu veel meldingen waarvan we heel snel zien dat die geen probleem zijn. Van de ruim honderd meldingen die we binnenkrijgen en waarnaar we onderzoek doen, keuren we er gemiddeld twee af. Als we minder van die verplichte meldingen krijgen, kunnen we de grotere onderzoeksbevoegdheid budgetneutraal uitvoeren.”
Het is volgens Snoep niet de bedoeling om straks tientallen kleine overnames onder het vergrootglas te leggen. “Dat zou alleen maar tot hogere lasten leiden. We willen alleen onderzoek doen als er aanwijzingen zijn voor een ongewenste verstoring van machtsverhoudingen. Met deze bevoegdheid kunnen we dus mogelijk problematische fusies toetsen, terwijl we door een verhoogde drempel minder meldingen binnenkrijgen dan nu. We kunnen onze capaciteit efficiënter inzetten.”
Jaarlijks twee tot acht extra onderzoeken
Ook al blijft de golf aan onderzoeken naar kleine overnames uit, ruimere mogelijkheden voor onderzoek kunnen toch effectief zijn, vervolgt Snoep. “Er is toch enige onzekerheid dat de transactie kan worden afgewezen. Daar gaat een preventieve werking van uit. Ook bij de kleinere overnames zullen partijen nu goed opletten dat ze de concurrentie en de consumenten geen schade berokkenen. Bij kralen rijgen of killer acquisities is altijd een grote professionele partij betrokken. Die weet vaak wel wat de impact is van een overname. Waar ze twijfelen gaan ze naar de M&A-advocaat en die kan goed inschatten hoe de ACM er tegenaan kijkt. Dan blijven er jaarlijks nog maar een paar zaken over waar we nog eens extra naar moeten kijken. Ik verwacht twee tot acht onderzoeken extra per jaar.”
Met ruimere bevoegdheden voor toezicht en onderzoek bij fusies hoeft de ACM geen extra mogelijkheden om op te treden tegen kartelvorming. “Die is bijna altijd verboden. Ook kleine kartels zijn schadelijk. Recent hebben wij ingegrepen bij een aanbestedingskartel in Roermond. Twee aannemers die afspraken maken over de herinrichting van een schoolplein, wat maakt dat uit, kun je denken. Maar je zal maar de gemeente zijn die voor de gek wordt gehouden.”
Weinig impact op M&A en private equity
Deze vorm van toezicht was er al en zal er blijven, benadrukt Snoep, deze. De overige veranderingen zullen weinig impact hebben op de gemiddelde M&A-praktijk. “Dat is mijn kernboodschap, dat er weinig grote veranderingen komen. Natuurlijk vinden M&A-kantoren en investeerders dit ongemakkelijk, want ze lopen het risico dat een deal die vroeger gewoon doorgang kon vinden, nu alsnog onderzocht kan worden. Dus er komt iets meer onzekerheid voor een kleine groep transacties. Daarom moet er een redelijke periode zijn tussen het bekendmaken van een fusie en de mogelijkheid dat wij die naar binnen kunnen roepen. Na een vervaltijd is die onzekerheid weg.”
Ondanks zijn bezwaren voorziet ook Schillemans van Allen & Overy niet dat een ruimere bevoegdheid van de ACM tot grote problemen zal leiden. “Bij twijfel kan je altijd bij de ACM langsgaan voor informeel overleg en guidance, dat doen we bij grote deals soms ook.” Wel vraagt hij zich af of extra bevoegdheden voor de toezichthouder zullen werken. “De ACM heeft een dappere poging gedaan om private equity in de zorg te beteugelen. Maar met de overname van de Mauritskliniek door Bergman Clinics is de ACM onderuitgegaan bij de rechter. De vraag is of je dit soort overnames wel kan verbieden. Misschien is het voor de ACM beter om zich op andere dingen te concentreren.”
Kralen rijgen over de grens
Kralen rijgen is ook in andere Europese landen een bron van zorg. In bijvoorbeeld Duitsland en Oostenrijk is de fusiedrempel verlaagd, waardoor ook de kleinere deals gemeld moeten worden. Spanje en Portugal hanteren niet de omzetwaarde van een overname als criterium, maar de omvang van het marktaandeel. Bij een marktaandeel van 25 procent in een regio moet een deal worden gemeld. In Engeland is geen meldingsplicht, maar mag de mededingingsautoriteit elke fusie onderzoeken die in haar ogen verdacht is. Lidstaten kunnen ook aan de Europese Commissie vragen om een overname te onderzoeken.
